郡县制是秦始皇创立的吗

郡县制并非始于秦始皇。

误读：

郡县制是中华文化的一大创举，可谓光炳千秋。那么，这一伟大的创举始于何时，由何人所创呢？或许，大多数人都会回答说：始于秦始皇，由秦始皇和他的丞相李斯所创。

实际上，这是对历史的误读。严格来说，郡县制始于春秋，发展于战国，完善及推行于秦。秦始皇于郡县制之功主要在于完善与推广，而非首创。

正解：

郡县是地方行政区划，大约始于我国的春秋时代。《左传》记载：公元前690年前后，当楚武王、楚文王灭了权、申、息等小国后便开始置县。《史记・秦本纪》中记载，秦国约在秦武公十年（公元前688年）灭了部戎、冀戎，也开始置县。以后在晋国、齐国、吴国陆续出现了县，大约经过一个世纪左右,县就比较普遍了。至于郡的出现比县晚一些，《国语•晋语》中记载：到秦穆公时（约公元前659年至前620年）秦国才开始有郡。

那时设置的县大概有三种情况：一种是通过兼并战争，吞灭了小国以后设置为县，这样的县往往比较大，第二种情况是将私家之田分了置县，如《左传》所记晋国六卿分羊舌氏的田为三县，分祁氏的田为七县，这种县一般不很大；第三种情况是将一些小乡聚集为一县，如《国语•鲁语》中记为“三乡为县”，秦国后来也有聚并小乡为大县的事，这种县往往较小，在齐国居多。

春秋时各国所置的县不仅大小不等，而且性质也不尽相同。一种如秦、楚国灭了小国置县后，直接由国王派官员前往管理，它是直属该国君主的。而另外一种如晋、齐、吴国出现的县，还带有采邑性质，由该国君主赏赐给一些贵族去管。

为什么春秋时出现郡县的国家仅秦、楚、晋、齐、吴五国呢？原来郡县开始出现时主要为了防备别国侵扰，往往多在边地。而这五国都地处中原地区边缘：秦国在西，楚国在南，吴国在东南，齐国在东，晋国在北。

他们在边区易于开拓国土，得到新的地方以后就有可能设置郡县。特别是郡，最早都出现在边地，具有军事管辖的性质，其郡长称为守，就是防守的意思。开始只有秦晋两国边地为了防御西北地区落后部落而设置，以后发展到两国交界的地方。

至于郡县间的关系，在《逸周书》中记有“县有四郡”，《左传》中记载有“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万”。这就很容易使人误认为春秋时是以县辖郡。其实《左传》的意思并非是县大郡小，而是指好坏而言，因为郡一般在边地，相比之下比县差一些，所以当时的郡县还不存在统
辖关系。

总之，郡县在春秋时期尚处于萌芽状态，与后来的郡县制还有很大的不同。到战国时，郡县制得到了发展：一是各国普遍设置了郡县，不仅边地设置，内地也设置了，唯齐国始终没有郡，但有“五都”，其性质与其他各国的郡略同;二是各国郡县性质渐渐统一，规模也逐渐一致，原来的大县分小，小县并大;三是郡县之间关系也渐趋明确。

随着经济的发展，增设了许多县，内地原先没有郡，但由于所设的县愈来愈多，而且各国长期处于战争之中，内地的县也需要置郡专掌军事，进行防守,这样由郡辖县的关系也就形成了。

郡县制在战国时虽然得到了很大的发展，但由于各国分裂，制度不完全相同。直到秦始皇统一全国以后，为了加强中央集权，才健全了郡县制，并在全国推行。

自秦始皇在全国推行郡县制后，这种地方行政区划一直为历代所沿用。只是郡这个名称以后变化较大一些，甚至被其他名称所代替了，而县始终为我国初级地方行政区划。历代除对它依大小和重要性不同而进行分等外，其性质名称一直不变。仅有些朝代因政治需要出现了一些与县同级的其他行政区划名称,如汉代有侯国、邑、道，晋时有侯国、公国，五代时有军、监，宋代还有城、堡、寨、关、镇等名称。

这些从数量上说也还是少数，往往是为了适应一时需要而设立，过后即废。整个基层一级地方行政区划历代主要还是称县。县的稳定性还表现在它的数量。秦代县数不太清楚，估计有好几百个，汉代有1500多个（除去侯国等外,县邑有1300多个），以后历代几乎都在1200个上下，唐代1500多个，直到民国才达2000个左右。

自战国以后郡基本上是县级以上的地方行政区划，但是它远不及县那样稳定，变化较大。秦汉时郡为全国一级行政区划，下面辖县。秦时全国有36郡（实际至秦亡时已增设到50个左右）。汉武帝以后，全国的郡增至一百零几个。自东汉末年，由于黄巾起义，统治者为了加强对地方的军事实力的控制，将原来只行使监察权的十三部刺史改成地方行政长官，在郡级之上。

在魏晋南北朝的几百年中一直是州、郡、县三级，郡为二级政区。这时期割据政权都想兼并别人来实现统一，往往先将未控制地方的州、郡名称也先定。三国时开始出现遥领、虚封的州郡，东晋南迁后由于北方人口大批南移，又出现了大批侨置州、郡、县，于是全国州郡数大为增加。

更有甚者是自十六国起，把州划得很小，有的国仅有原先一二州之地，却分成五至十州。到北魏时北方竟有60个州左右。南方梁朝受到影响，梁武帝时将它所辖20多州分为100多州，增加5倍之多。梁朝增置以后反过来又影响北朝，接着北朝的东魏、西魏、北齐、北周便不断增设，竟使北方分成200多州。

这样狂置滥设便使许多州郡徒有虚名。一个百户人的地方也立个州名，三户人的小村也要给个郡称。至北魏末年差不多成了一州辖二郡，一郡辖二县的状况。当时有的郡太守“虽置不临民”，实际上已名存实亡。南朝也一样，许多州郡也仅是空名，南齐时就有很多郡不辖县甚至荒无民户，有的是一个地方立有两个郡名，成为双头郡县，梁朝100多州中有20多州“职方之臣，不能知其所在”。

西汉时一级政区郡级仝国才一百零几个，一个郡差不多辖十个县左右。经魏晋南北朝以后，一级政区州级已达二三百个，而基层一级县不但没有增加反有所减少，这样一个州实际才辖到四五个县。

在它们二者之间的郡级实际已无必要，于是自隋代起便将郡级省去了，开皇三年（公元583年）开始废郡，到开皇九年（公元589年）灭了陈便推行到南方，全国实行州县二级。只是在隋大业三年（公元607年）和唐天宝元年（公元742年）曾二度恢复郡制，每次仅十几年仍废郡为州，最后从乾元元年（公元758年）以后中国历史上不再使用郡为政区单位了。

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