土地流转信托（宅基地使用权信托制度构建）
土地流转信托(宅基地使用权信托制度的构建)
摘要:虽然宅基地使用权制度改革取得了一定的成效，但当前宅基地使用权流转仍然充满困难。为了深化农村宅基地使用权制度改革，引入宅基地使用权信托制度可能是一条可行的途径。宅基地使用权信托制度可以突破宅基地流转主体的限制，向农村集体经济组织以外的主体转移，提高宅基地使用权的利用价值，促进宅基地集约经营。宅基地使用权信托制度的框架可以设计为:明确委托人，细化完善受托人治理结构，坚持受益人的“自利性”，在宅基地信托财产产权变动中以形式转让代替实质转让，依法登记宅基地信托。
关键词:宅基地流转；阶级所有制；分权；信任；宅基地使用权
一、问题的提出
信托制度起源于英国，是衡平法院为解决英国民主法治进程中普通法的缺陷和僵化而发展起来的一项法律制度。随着财产信托制度的逐步完善，许多国家开始将土地和信托联系在一起，信托制度被广泛应用于土地产权转让等诸多领域。我国引入信托制度较晚，代表性的是土地承包经营权信托流转模式。建立土地承包经营权信托模式的目的比较简单，主要着眼于减少撂荒地，提高土地集约化、规模化，是实现农业现代化的有效途径。目前，我国土地信托制度尚未形成完整的法律体系。寻找我国可能涉及土地信托的立法，如《信托法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》和《城乡规划法》，都没有规定土地信托的基本原则和运作流程。与土地承包经营权信托转让模式相比，宅基地使用权信托转让尚未进入实践领域。2019年修订的《土地管理法》倡导盘活农村宅基地闲置资源，对宅基地使用权的流转方式没有明确要求，给宅基地使用权信托制度留下了发展空的空间。长期以来，农村宅基地使用权流转模式存在宅基地闲置问题严重、农村宅基地隐形交易大量存在、“小产权房”、““空心村”现象普遍等问题，严重制约了社会主义新农村建设的步伐。2020年中央一号文件明确提出，要释放宅基地使用权的财产属性，提高农村宅基地利用率，最大限度发挥农村闲置宅基地的利用价值。在重视宅基地使用权财产属性的基础上，2020年中央一号文件也强调要维护宅基地所有权人稳定，坚持宅基地成员资格权。因此，促进宅基地使用权流转，实现农民产权，促进农村发展，必须结合中国实际，突出宅基地使用权的法律属性和特征。
二、宅基地使用权信托制度的优越性
随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力不断向城镇转移，导致农村宅基地闲置问题严重，宅基地“空集中”现象普遍。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告(2017)》(以下简称《报告》)显示，新世纪第一个十年，农村人口减少1.33亿，农村居民点用地增加3045万亩。每年新增农村闲置房屋5.94亿平方米，相当于市场价值约4000亿。另一方面，农村宅基地利用的粗放管理和开发长期存在，“一户多宅”问题严重。报告显示，农村人口大幅减少，但农村居民使用的土地却在增加而不是减少。农村宅基地作为农村居民点用地的重要组成部分，与农村人口变化没有正相关关系。农村宅基地问题宜疏不宜堵，迫切需要一套行之有效的宅基地流转方案，盘活农村宅基地流转市场，有效解决农村宅基地问题。当前宅基地流转模式存在诸多法律和实践困境，需要不断探索新的流转模式，丰富和完善宅基地使用权流转模式。
(一)现有宅基地流转模式的局限性
我国现行法律政策仍然严格限制宅基地流转，但在实践中，宅基地的隐形流转依然广泛存在。目前，宅基地使用权的流转模式主要包括农民自发流转和政府主导置换。政府主导的宅基地使用权流转对社会主义市场经济体制下的宅基地使用权流转几乎没有借鉴意义。因此，本文重点分析宅基地权利的自发流转模式，主要包括四种模式:租赁、买卖、持股和抵押(表1)。
由此来看，上述传统的宅基地流转方式都在一定程度上存在流转困难，无法完全解决全国各地宅基地使用权的流转需求。为解决当前宅基地权利流转的困境，结合宅基地“三权分立”政策的导向，可以考虑引入宅基地权利信托制度(以下简称“宅基地信托”)流转的可行性，具体分析宅基地信托流转模式相对于其他流转模式的优势。
(二)宅基地信托制度的合理性和可期待性
“宅基地信托”是指众多农民将其宅基地使用权委托给专业信托公司，由专业信托公司统一管理和经营的制度。与土地承包经营权信托试点相比，宅基地信托制度的构建更具预期性和合理性，原因如下:
1.宅基地流转管理的财产价值突出。
农民宅基地的价值只有通过投入市场才能通过交换获得，这就需要一个相对完善的交易市场来促进宅基地使用权价值的转化。2019年6月28日，国务院《关于推进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)指出，要鼓励发展农民合作社、家庭农场，实施乡村旅游、休闲农业优秀项目，建设休闲观光园、乡村小屋、保健基地、林家园。当前，乡村振兴已提上日程，家庭农场、乡村旅游、乡村经济、农家乐、客栈民宿等产业的发展迫切需要一个规范的宅基地流转市场作为后盾。以天津市蓟县小川郁芳村为例。小川郁芳村整合村庄宅基地资源，将传统分散经营转变为规模化经营。村民的宅基地以股份形式使用，旅游公司通过集中规划、统一管理的方式设立。改革实施以来，村民增收效果明显，人均纯收入从8400元提高到3万元，集体收入超过60万元。由此可见，宅基地的集约化经营能够更好地满足当前乡村旅游的市场需求，在农村产业结构调整和农村现代化发展中发挥着不可替代的作用。但以宅基地作价入股的方式既有高收益又有高风险，因为股份制经营风险太高，农民收入来源于股权，收入不稳定。而信托公司的成立，可以在保留农村宅基地集约化经营优势的基础上，规避股份制经营的风险，使农民收入稳步增长。宅基地信托模式下农民的收益来源于信托收益，比股权的高风险特征更为稳定。因此，宅基地信托制度能够在保障农民权益的基础上，更好地整合土地要素、技术要素和管理经验，满足当前政策发展的需要，促进农村宅基地的合法规范流转。宅基地流转市场的规范有利于吸引投资，吸引更多企业开发农村宅基地资源，促进农村产业结构调整优化升级，实现村企共赢。
2.宅基地的流转规模可以预期
与目前宅基地租赁等债权转让方式相比，宅基地信托转让不仅可以充分发挥房屋本身的价值，更重要的是可以兼顾宅基地使用权的价值。宅基地的财产价值取决于能否转让和转让的频率。以福建省沙县土地承包经营权信托模式为例。2011-2015年，沙县实现土地流转近13万亩，占沙县全部耕地的65%，是全国土地流转率的3倍多。沙县土地经营权信托的实践和推广证明，土地信托能有效提高土地流转率，抑制农地撂荒。土地流转率的提高有利于合理配置农用地资源，提高土地利用价值，帮助农民增收。“三权分立”下宅基地退出成为激活宅基地财产属性的途径之一。但宅基地集中退出和复垦与土地承包经营权非常接近，相应的信托平台需要集中流转。以安徽省金寨县为例。2019年，金寨县新复垦复垦宅基地1.2万亩，共复垦4万户4.7万亩。如果金寨县能够引入第三方托管平台，为农民提供宅基地管理服务，这将大大提高宅基地退出效率和相应的宅基地增值。信托平台的服务包括宅基地管理、宅基地流转、宅基地收益管理等宅基地流转各环节全方位、多层次的管理服务。第三方信托平台通过规范交易合同、明确信托双方的权利义务分配等方式，全面管理复杂混乱的宅基地流转市场。，有效解决了宅基地使用权流转过程中的一系列问题，提高了宅基地流转率，进而促进农村宅基地闲置资源转化为不动产收益，提高了宅基地的利用价值。
3.扩大宅基地流转的受让人范围。
传统宅基地流转模式下，宅基地流转的主体被严格限制在集体经济组织内部。1999年，国务院办公厅《关于加强土地流转管理，禁止炒作土地的通知》第2项规定，禁止将农村宅基地流转到城市。《土地管理法》(2004年修订)第63条也对农村宅基地使用权转让、让与或者出租用于非农建设进行了限制。严格限制宅基地流转主体会导致诸多问题。一是宅基地使用权流转范围小，流转效率低，流转的经济价值有限。二是村庄发展支离破碎，难以大规模发展。三是受“房地一体”的制约，限制宅基地流转主体客观上剥夺了房屋所有权人的处分权，房屋使用权价值无法发挥，影响农民融资，不利于城乡一体化进程。目前，湖南省浏阳市等部分试点项目将宅基地使用权流转主体扩大到县市范围内的村集体经济组织成员，对扩大宅基地使用权流转范围有积极作用，但并未从根本上突破宅基地使用权流转主体的限制。2019年修订的《土地管理法》只规定了盘活农村闲置宅基地和闲置农房的原则问题，没有明确宅基地使用权流转的主体范围。2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确限制宅基地流转主体范围，禁止城镇居民购买农村宅基地。但宅基地信托流转模式出台后，由于宅基地信托制度强调在独立的信托财产上存在两种所有权，形式意义上的宅基地“所有权”的流转只是在信托财产流转的过程中完成，而实质意义上的宅基地“所有权”仍归委托人(即农民)所有，这并未对宅基地集体所有的社会主义公有制产生冲击， 而且还使得宅基地流转突破了流转主体的限制，流转到农村集体经济组织以外的主体，扩大了宅基地流转的范围。 宅基地流转范围的扩大，将增强农村对外部资本的吸引力，激发宅基地市场活力，为宅基地集约利用和农业农村现代化提供坚实基础。
4.促进宅基地开发和融资需求
这种信任模式主要有三个特点:一是发展可替代性，解决了土地所有者有土地开发积极性但无法开发的现象；二是收入稳定，即土地所有者将土地信托给受托人，在信托期间可以获得相对稳定的信托利润；三是多样性和高效性，使土地的管理和处置方式多样化，使土地得到高效配置和利用。以日本的土地信托为例，日本的农地信托主要包括以下两种模式:农地买卖信托模式和农地租赁信托模式。日本的农地买卖信托制度与韩国的输电权制度比较接近。农民可以通过签订信托合同获得评估土地价值的70%，原则上在五年内。信托土地的评估价值是指相邻土地的交易价值。我国的宅基地信托必然会涉及宅基地上的农村房屋，而不动产一体化原则下的农村房屋信托可以借鉴日本的农地买卖信托模式，最大限度地满足农民的融资需求。宅基地信托通过设立信托促进当地宅基地的流转，受托人的信用往往会增加该区域宅基地的流转频率，受益人再次受益于土地流转，受让方可以及时调整土地利用效率，降低交易风险。日本农地租赁信托强调将农地所有权转移给受托人，体现了信托财产的独立性。毕竟，农地租赁信托需要出租人配合登记租赁，而承租人没有登记权，由受托人管理土地。受益者只是获得收入，并不参与农田管理。日本的农地租赁信托模式可以作为宅基地集中退出和集中利用模式的参考样本。信托平台应当履行诚信管理义务，审查信托财产(土地)，与委托人签订信托合同。管理层扣除相应的费用(税费、交易管理费等)。)，而其他利益直接属于受益人。参照日本的农地信托制度，我国的宅基地信托可以由农民自由信托，或者第三方信托结构(第三方信托结构的资格由国家严格审查)可以接受农民的批量信托。目前，我国农村宅基地发展的主要障碍有两个。一方面，碎片化的宅基地资源对外部资本没有吸引力，宅基地发展动力不足。从土地承包经营权信托的经验来看，引入信托模式后，第三方商业信托公司介入，整合分散的土地资源，进行统一规划，有利于吸引外部资本。类似于宅基地信托模式，分散农户也将其宅基地委托给信托公司，再由信托公司将其宅基地提供给相关企业或社会资本开发，发展乡村休闲旅游、民宿、农家乐等。此外，在宅基地信托模式下，外部资本无需与分散的农户单独协商，大大降低了交易成本，提高了农村宅基地资源对外部资本的吸引力。另一方面，宅地的大规模开发需要大量资金，导致各类宅地开发商融资需求旺盛，且从我国实际来看，主要是向商业银行借款。在土地承包经营权信托模式下，商业信托公司将土地经营权制成产权委托的信托产品，再凭借信托产品向银行等金融机构或社会投资者募集资金，为农业生产经营主体向银行等金融机构放贷开辟“融资渠道”。在宅基地信托模式下，信托公司也可以通过将宅基地使用权做成信托产品，帮助各类宅基地开发商融资。综上所述，宅基地信托模式能够很好地扫清宅基地资源开发的主要障碍，吸引相关资金和技术建设社会主义新农村，促进农村宅基地的集约化生产经营。
三、宅基地信托模式的构建
目前，宅基地信托转让在我国实务界还是一个空白空。如何设计相应的框架和制度，可以参考土地承包经营权信托的经验进行适当调整。在宅基地信托过程中，宅基地的所有权不转移，而是以登记的形式存在。信托机构正式取得宅基地“所有权”的表象，但作为信托财产，宅基地的所有权仍然属于农村集体经济组织，宅基地的使用权也属于农民，不会造成集体土地的流失和农民宅基地使用权的丧失。构建我国宅基地信托制度，要坚持一切从我国土地实际出发，坚持宅基地所有权属于公有制，建立中国特色的宅基地信托制度。
(1)宅基地信托财产的产权变动:以正式转让代替实质转让。
勒达维迪认为，股权是信托财产的本源，对信托制度的产生起着基础性作用。信托起源于衡平法院，旨在纠正个人判决的不公。信托的本质是信托财产所有权的转移，我国正是基于此采用“委托加赠与”的方式来界定信托。我国的土地属于公有制，土地所有权不能转让，但否定信托的转让方式显然不可取。宅基地信托转让的信托财产为宅基地使用权，宅基地权利人自取得宅基地后即享有占有、使用宅基地的权利。只要宅基地使用者不违反相关法律的强制性规定，他对宅基地的占有和使用就是排他性的。通常情况下，信托需要信托财产所有权的转移，但我国的土地所有权决定了信托财产的转移只能是形式上的，不能是实质上的。作为委托人，无论是情感上还是流转意愿上，农民都难以接受自己财产“所有权”的丧失，宅基地三权分立需要保留农民的“资格权”，宅基地的成员权与所有权紧密相连。如果宅基地使用权发生实质性转让，必然会与我国关于宅基地所有权的法律规定发生冲突。因此，宅基地使用权信托应接近集体“所有权”，可视为“类所有权”。宅基地权利人本身对宅基地使用权的享有和行使是实现集体所有制的主要方式，在一定程度上可以视为“阶级所有制”。“阶级所有制”的一个非常重要的特征是这种权利具有长期性，宅基地使用权的福利特征之一是宅基地使用权的永久性和不确定性。我国一系列政策文件都提出要保留农民的资格权。由此可见，宅基地使用者的资格权具有很强的稳定性，不能随意剥夺。正是因为宅基地使用权具有“类所有权”的特征，委托给受托人的宅基地使用权信托才可以视为其“所有权”委托给受托人。宅基地信托的受托人应为专业信托公司，统一管理宅基地，造福农民。宅基地信托流转模式与其他信托流转模式的根本区别在于宅基地信托流转模式的土地制度。因此，强调宅基地信托财产“所有权”的正式转移，可以使受托人在形式上获得宅基地使用权，但实质上宅基地使用权仍然属于农民。宅基地信托转让取代了实质转让。下一笔信托财产允许两个“所有权”，名义上的“所有权”由受托人享有，实质上的“所有权”由委托人享有。这种设计既保留了信托财产的独立性，又巩固了社会主义公有制，在不转让宅基地使用权的情况下完成了从委托人到受托人的财产交付，实现了宅基地信托的有序运行。
(二)宅基地信托流转主体的界定
我国《信托法》中的委托人是信托财产转移给受托人之前的所有人。宅基地信托的委托人必须具备以下条件:第一，成为完全民事行为能力人是宅基地信托的主体资格条件；其次，在宅基地使用权转让给受托人之前，应当是产权人。目前我国土地承包经营权的信托实践往往是二次委托，即农民将土地承包经营权委托给政府和农民合作社等主体，再由政府和其他主体以受托人为受托人签订信托合同。从实践的角度来看，信托机构单独与每个农户签订信托合同显然是不可能的。然而，政府和其他行政组织是否可以作为土地承包经营权的受托人，仍有待商榷。从委托人的委托资格来看，政府既不是集体土地的所有者，也不是土地承包经营权人，政府成为委托人是违法的。作为宅基地使用权的权利主体，农民作为委托人的信托具有法律正当性。但由于宅基地使用权是由住户分配的，住户显然很难成为信托主体。既然“户”很难成为土地信托的委托人，政府也没有办法成为土地信托的委托人，那么宅基地信托的委托人如何界定？从土地承包经营权信托的实践来看，许多试点地区的村委会作为信托流转的主体运作。具体模式如下:一是村委会作为第一轮土地承包经营权流转的受托人，集中农民的土地承包经营权。其次，村委会将土地承包经营权转让给信托公司作为委托人。村民委员会作为一个自治组织，虽然不是行政单位，但始终是行使公共权力的途径。这种设置会造成公权力与私权的冲突，滋生腐败，损害农民利益。因此，本文支持农村集体经济组织作为宅基地使用权的主体行使委托人的权利。对于集体闲置宅基地和部分经营性宅基地，农村集体经济组织完全可以充当委托人。农民作为宅基地使用权的所有人，显然可以成为宅基地信托的主体，应当是信托法律关系的焦点。
(三)宅基地信托受益人应坚持“自利性”
我国土地承包经营权信托的信托受益人往往是委托人本人。安徽宿州土地信托项目受益人为安徽省宿州市埇桥区政府。埇桥区政府分配收入后，农民可以按照与区政府约定的分配比例进行收入再分配。委托人当政府在法律上并不合适，而受益人当政府则完全违背了设立农地信托的初衷。我国农地信托的目的是促进农村经济发展，增加农民财产性收入，坚持农民是信托的唯一受益人是“三权分立”的根本要求。虽然政府作为委托人在取得土地承包经营权时承担了支付土地流转对价的义务，但不能享有利益分配请求权。将农地信托引入政府容易导致公共权力的滥用，这种制度设计很难体现市场公平原则。
土地承包经营权信托将农民、信托公司和政府列为受益人，按比例分配利益。诚然，考虑到在信托过程中，由于农户与信托公司的谈判能力差距较大，难以实施平等协商，需要政府部门适当介入，以监管者和服务提供者的身份提供法律和服务平台。但无论是政府还是信托公司都不应该成为宅基地信托的受益人，因为土地流转收益首先应该向弱势农民倾斜，这也是我国宅基地“三权分立”和土地承包经营权“三权分立”的制度设计初衷和目的。结合日本信托模式，日本在20世纪五六十年代开始进行农村土地投资权益资本化的实验。经过几十年的不断发展和完善，已经形成了销售和租赁两种相对成熟的信托业务运营模式。无论是买卖信托还是租赁信托，日本的农地信托都坚持农民“利己”的原则。坚持农民信托的“自利”原则，一方面有利于保护农民的合法权益，另一方面，农地信托的目的是改进农业方式，合理利用农地资源。坚持宅基地信托的“自利”原则，可以优化资源配置，实现共同富裕。
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